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肖金成:户籍屏障使中国社会呈现三元结构

发布时间: 2017-05-15 15:20:38  |  来源: 中国网  |  作者: 武凤珠  |  责任编辑: 杨展飞

【按语】回乡还是留城?这个困扰亿万“城漂”的公共话题背后,是一系列若隐若现的制度屏障。若选择留居大城市,能否拿到这座城市舞台的正式入场券——户口?一纸户籍分隔开的不仅是权益与保障,也是焦灼感与安全感。“城乡二元结构一直没有打破,如今已经呈现三元结构。”在接受中国网专访时,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师肖金成如是说。

中国网:据统计,截至2016年底,在城市务工经商的农业转移人口已达2.82亿,而其中很大一部分因为无法落户所在城市,所以不能享受与市民同等的公共服务与社会福利,对此您怎么看?

肖金成:我国的城乡二元结构一直没有打破,如今在某种程度上又呈现出三元结构。农民离开乡村进入城市,因无法解决户籍、改变身份,就形成了与城市、乡村并列的三元;如今国家大力推进的“农民工市民化”,目的就在于使这部分人享受与市民同等的待遇。就农民工而言,我认为转为城市户籍是一个主要途径,对于有意愿的农业转移人口来说,转户籍意味着脱离农村——其实在某种程度上,很多人也回不去了,因为他们已经融入城市,既吃不了农村的苦,也不掌握务农的技术;同时,农村也不再需要他们,2亿多农村人口离开,农业并没有大幅度减产,农田也没有大面积荒芜,有些农产品仍然供大于求,这说明农村已不再需要这么多劳动力,仅靠农业也养活不了这么多人口。但是,解决户籍并非唯一的途径,因为对农民工而言,最切实的是能够享受与市民同等的公共服务,能够解决子女就学、医疗保障、住房等实际问题。

与此同时,也要求先来到城市的人能够包容后来到城市的人——新中国建立初期,我国的城市人口仅为总人口的10%,如今已过50%,40%都是新中国建立以后从农村转移来的,所以归根结底大家都是农民出身,只是时间有先后。有些城市政府把这些新来的农业转移人口视为“负担”,要求建立农民工落户成本分摊机制。如何分摊?西部地区作为劳动力的主要输出地,把本地义务教育培养出来的劳动力输给了东部地区,还要与东部地区平均分摊农业转移人口的成本,这种要求是不合理的。

中国网:其实农业转移人口的市民化过程,并非只有远离家乡、融入大城市一条途径,如果就近有工业园区等就业渠道,农民在户籍所在地就能实现市民化,不仅可以使户籍屏障消弭于无形,而且农民工的福利保障等实际问题也更容易得到解决。对此您怎么看?

肖金成:如果本区域有规模较大的城市,农民工能够在本区域就业,这当然是最优选择;但如果本区域没有足够的就业岗位,“走出去”也并非不是一个好的选择。无论就近就业还是“走出去”,都要由农民自己来选择,我们最好不要替农民做选择。此外,经济发展是有条件的,城市之所以能发展壮大,是因为它具备区位、交通、产业、政治等诸多优势。比如,很多大城市同时也是省会城市,原因就在于它拥有政治优势,如果把省政府迁到某个乡镇,这个乡镇自然就得到了发展机会,但省政府只有一个、而乡镇有很多个,所以不是所有的乡镇都能得到这样的发展机遇;同时,也不是所有乡镇都能吸引到一定数量的产业集聚,获得发展成大城市的产业优势。换个角度看,大城市正是因为有农民工承担了服务业各个岗位的工作,所以第三产业才能蓬勃发展。如果人口不流动,农民工只能选择就近城镇的工作,那么大城市也会失去发展动力。

中国网:关于就近城镇化有一个比较突出的现象,就是“农民上楼”,您认为“农民上楼”与真正的市民化之间的差别是什么呢?

肖金成:有些地方政府认为给农民修了路,让农民住上楼房,就把农民变成市民了,这是不正确的。农民无论住几层楼都是农民,农村无论有多少楼房都是农村,这是由它的功能决定的。从事农业的人就叫农民,不从事农业的人不能叫农民;一个区域居住的都是农民肯定叫农村,居住的都是工人就不能叫农村。农村也有很多人住小别墅,城市也有很多人住平房,所以是否是农民、是否是农村的区分标准并不是房屋和道路的形态,而是产业和功能。

中国网:谈到产业和功能,现在有大量的工商资本进入农村,其实是在悄然改变着农村的产业和功能的,对此您怎么看?

肖金成:资本进入农村是未来的一种必然趋势,因为农业现代化与传统农业的最大区别在于,传统农业单纯靠手工劳动,没有太多技术含量,是自然状态的,它信息化程度不高,主要是自给自足,农产品有剩余才会出售;现代农业是有技术含量的,生产的是商品而不是自给自足的产品,它是为别人生产的,这样它就需要有品牌、有技术、有规模,需要打通信息、销售等渠道,而这些仅靠传统的农民是很难做到的。城市资本及规模较大的农业公司进入农村,第一可以实现农业的规模化,第二可以实现农业的机械化,第三可以实现品牌化或曰公司化。通过培育特色农业、有机农业、生态农业等提高产品的附加值,这就是现代农业或农业现代化。农业现代化首先要求有资本投入,其次要求农村不能有太多人口和劳动力。农业现代化必须建立在农村人口减少的前提下,而剩余出来的劳动力只能进城务工或经商,城市的工业、服务业需要劳动力,这样就弥补了城市劳动力不足的问题。此外,大城市、中等城市、小城市与农村的人口流动是呈递进关系的,比如,中等城市中向往大城市的人可能会向大城市转移,小城市的人会向中等城市转移,农村的人也会向小城市转移,这种转移是存在梯度的。所以现阶段农村人口只出不进是必然的,这是无法扭转的历史趋势,不能把农村人口减少谓之农村衰落。农村人口必然要减少,大、中、小城市人口必然出现梯度转移,因此,以资本下乡促进农业现代化与农民进城实现市民化要相辅相成、同步进行。

中国网:关于农民工市民化,我们已经谈到了城市与农村的两极,而二者的结合点——县城是一个相对特殊的形态,它一方面联系着城市,另一方面连接着农村,那么发展县城是否是一条避开大城市壁垒森严的户籍屏障,从而推进农民工就近市民化的有效途径呢?

肖金成:随着产业的发展,县城会聚集一定数量的人口,但不是所有的县都能发展成规模较大的城市。我们可以算一下,县域平均人口在50万左右,其中包括一定比例的县城人口、一定比例的城镇人口和一定比例的农村人口,我们假设30%左右的人口在农村,平均每几个村庄有一个为其服务的城镇又占去30%左右的人口,10%的人口走出去,这些人口之外的30%左右才是县城的人口,大概为15万,县城人口规模不可能很大,产业聚集也不可能很多,更何况还有一些县以农业为主;县域人口不到50万的县城人口会更少,因此不可能有更多的就业岗位。县城产业发展不充分、没有足够多的工作岗位,农民即使在这里买了房子定居下来,也不一定能找到合适的工作,所以县城规划再大也很难产生实际效果。县城和小城镇是城镇化的载体,可吸纳一部分农民就近实现城镇化,但不是唯一途径更不是主要途径。大中城市应消除农民工市民化壁垒和户籍壁垒,承担起应尽的责任和义务。

中国网:其实“农民工如何市民化”的问题,在某种程度上看,也是农业转移人口的去向问题。农民工来到大城市,需要寻找机会争取附加在户籍之上的公共服务、社会福利等平等权益;而如果能够落脚发展前景较大的县城或中小城市,则有可能占据先机,以较少的力气或较快的速度获得平等权益。您认为,都市圈范围内的县城和中小城市是否是一个不错的选择呢?

肖金成:通过城市群建设使大城市的功能高级化,把一般的产业向周边的中小城市疏解,这些城市就获得了较大的发展机遇,同时也能使城市的结构合理化,促进大、中、小城市和小城镇协调发展。位于城市群和都市圈范围内、距离大城市较近的县城和中小城市,因为具备一定的区位优势,所以有机会成为大城市的卫星城并与大城市形成一定的分工,大城市对它产生辐射作用,它对大城市产生支撑作用,这类城市的产业相对发达,人口也会不断增加,因而能够获得较快的发展,有可能发展成为一个中等规模的城市,这无论对小城市还是对农民工,都是不错的机会。(武凤珠)

 
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