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牛凤瑞:农业转移人口市民化应大力推进

发布时间: 2017-05-15 15:16:38  |  来源: 中国网  |  作者: 武凤珠  |  责任编辑: 杨展飞

【按语】日前,人力资源和社会保障部副部长邱小平透露,2017年农民工工作将以有序推进农民工市民化为目标。据了解,截至2016年底,我国农民工总量已达2.82亿。2.82亿农民已离开家乡、走进城市,获得城市户籍、享受市民同等公共服务和社会福利者却仅为少数,我国也因此而延展出了常住人口和户籍人口两种城市化率统计指标。就此现象,中国网特别采访了中国城市经济学会副会长、中国社会科学院城市发展与环境研究所前所长牛凤瑞。

农民工市民化是构建和谐社会的基础环节

中国网:据2016年末的城市化率统计数据,我国城市常住人口已占总人口的57.36%,户籍人口却仅为总人口的41.2%。您如何理解二者之间的数值差?该数值差隐含着我国社会的哪些需要改进之处?

牛凤瑞:其实,过去我国的城市化率都是按照户籍人口来统计的;只是最近十多年来,因为大量的非户籍人口——2亿多农民工进入城市,他们中的很多人因为没有户口而不能享受城市平等的公共服务,由此形成了一种半城市化现象,为了提升城市化质量,我们才再次提出户籍人口的城市化率统计指标,将其与常住人口的城市化率统计指标区分开来,这其实是一种回归。农村人口进入城市,在城市工作、生活、纳税,成为城市建设的一员,为城市发展作出了巨大贡献。如今,农民工已成为我国产业工人的主体,但是我们长期不给他们正式、公平的市民身份,这不符合社会主义的本质要求,也违反了社会公平的原则,所以我们现在强调农业转移人口的市民化。

中国网:所以推进农民工市民化既是一个户籍问题,也是一个社会平等问题?

牛凤瑞:户籍只是政府管理的一种方式,更重要的还是农民工享受到平等的养老、医疗、教育、住房等有含金量的公共服务,这才是根本。户籍管理背后是很大的含金量,我们更注重含金量,而不是户籍本身。

中国网:您觉得在推进农民工市民化的过程中,怎样才能使农业转移人口享受到与市民同等的公共服务和社会福利?

牛凤瑞:这需要从中央到地方的政策设置。现在,中央已经出台了转移支付与农业转移人口市民化的数量挂钩、建设用地与转移数量挂钩等政策,但我觉得,仅仅做到这一步还不够,这些举措还要进一步细化,其中的关键在于地方政府的意愿、能力——特别是公共财政的支撑能力,以及具体操作。地方政府过去长期享受外来务工人员带来的好处,又不负责他们的公共服务,因为这样可以减轻地方的公共财政负担;现在推进农业转移人口的市民化,地方公共财政要提供的服务数量增加了,压力必然变大。如果这些农业转移人口是当地政府辖区的,问题相对容易解决,政府可以通过地方财政转移支付来自我消化;如果农业转移人口是跨区域的,地方政府的积极性就会减弱很多,中央就要在顶层设计上解决区域之间的利益再平衡问题。

中国网:推进农民工市民化的举措下是否隐藏着一个不容忽视的事实,就是我国目前土地的城市化速度要快于人口的城市化速度?

牛凤瑞:“土地的城市化速度快于人口的城市化速度”,意思是城市建设用地的增长速度高于人口的城市化速度,这是最近十几年的情况,也是城市化加速时期一个阶段性的必然现象,因为土地的城市化过程是政府以小区、新城区、新园区为单元进行规划、征地、建设的过程,只要这些工作完成,土地的城市化就完成了;而人口的城市化是以自然人为单位来统计的,相比土地的城市化,人口进入、填满一个区域的过程肯定要滞后。但是到城市化后期,土地的城市化已结束或趋近于零时,人口的城市化仍将继续,这就是现在很多城市中心区人口密度一直在增加的原因。

中国网:您认为,推进农民工市民化对于中国社会发展的最大意义是什么?

牛凤瑞:如果不解决农业转移人口市民化的问题,我们将给未来中国的城市治理、社会和谐留下极大的隐患。我国改革开放已近40年,现在第二代农民工都已走进城市、每年约有几百万农村学生在城市毕业——每年是几百万人、十年就是几千万人,这是不容忽视的。相比他们的父辈,这些人更有文化、更有思想、信息更充分,融入城市的心情更迫切、更强烈,如果他们无法享受到平等的市民待遇,那么其对社会的离心倾向、对政府的不满倾向、矛盾激化程度都是他们的父辈不可比拟的。与此同时,我们也应该看到,农民工进入城市后虽然没能及时地享受到平等的福利待遇,但农民工进城本身已是社会的进步,在这一过程中产生的问题也都是发展中的问题,我们要通过发展来解决,而不能否定农民工进城。因此,我认为,农民工市民化是构建和谐社会的基础环节,从宏观的国家治理层面看,农业转移人口市民化应该是一个战略性、基础性的举措,我们应该加大力度去推进。

哪些农民可以就地、就近市民化?

中国网:有观点认为,如果把广大的农村地区发展起来,使农民在本地就可以享受与城市市民同等的公共服务,农民在自己的家乡就地、就近市民化是有可能的。对此您怎么看?

牛凤瑞:就近城市化是城市化的一种方式,但不是主流,少数人(如近郊农民)可以实现就近城市化,多数人(如远郊农民)还是要异地城市化,离开原来的居所、进城就意味着异地。以县域为例,一个县域面积为几百到几千平方公里,县城原住民可以实现就地城市化,而其他人本质上还是异地城市化,只是城市化的距离比较近而已。所以,就地、就近城市化只对一小部分农村人口有实际意义,比如近郊农民,比如通过外来人口集聚发展起来的小城镇原住民。乡村地带如果没有外来人口的集聚,它本身城市化的几率很小,我们对此要给予正确的界定,不能夸大就地、就近城市化的作用,更不能把它作为一种政策。

中国网:您提到异地城市化为多数、就近城市化偏向于城市近郊,这是否意味着越偏远地方的农民越难以就近、就地市民化呢?

牛凤瑞:有些偏远地区本身可能就不适合人类居住,所以现在有一个异地移民扶贫问题,这些贫困人口变为市民的过程就更多地表现为异地城市化,因为当地没有条件发展为城镇。而位于交通节点、旅游景区的农村有可能变成旅游城市、商贸城市、交通枢纽城市等,但这种情况只是少数,不会是大量的。

中国网:您刚才提到了县域的问题,现在北上广深等大城市已经人满为患、农村又受条件制约难以发展,所以发展县城是否是推进农民就地、就近市民化的一个有效途径呢?

牛凤瑞:这话有道理,但是不完整,这样说的前提是我们要发展县城镇、把大部分县城镇建设成中小城市。事实上,中国现在至少有100—200个县城镇已经是有10多万—20多万人口的中小城市了,只是没有城市的名号而已,这是一个行政审批的问题。我个人认为,中国现在可能还有1000多个县城镇有条件成长为中小城市;一个县域有几十万乃至上百万人口,其中出现一个20—30万或40—50万人口的中小城市,这是正常现象。现在我国的很多大城市就是过去的中小城市成长起来的,小城镇成长为中小城市、有条件的中小城市成长为大城市、大城市成长为特大城市,这恐怕是今后20—30年内中国的基本现象。但是,这1000多个可能成长为中小城市的县城镇不会成为中国城市化的龙头,中国城市化的龙头还是在中心城市,比如具备成长为特大城市的条件和可能、正处于极化阶段的省会城市,这些区域性、全国性的中心城市将引领中国未来的经济社会发展,这一点不可动摇也不会动摇。以上是事情的两个方面,我们不能只强调一个方面而否定另一个方面。

中国网:现在国家大力扶持的工商资本下乡,是否也能促使农村向城镇转变,推动农民就地、就近市民化呢?

牛凤瑞:对于资本下乡我们要有清醒的认识,资本是逐利的,它客观上会对农村发展产生很大影响,可能是正面影响,也有些是负面影响,应该实事求是地看。如果政府在其中牵线搭桥,这对农村现代化是一个很大的帮助,技术下乡、资本下乡至少能够起到示范的作用,但我们不能保证每一项都成功,一旦风险出现,资本的理性选择是及时撤出、转嫁负担,这样一来,风险就被转嫁给了信息、资金等方面不对称的分散农户,这也是我们应该防范的。

中国网:对于中国农村的未来、农民的未来,您有怎样的预期呢?

牛凤瑞:农村是和城市对应的一个人口聚集的社会形态,城市化的本质是农村人口大量减少、向城市聚集,农村人口减少必然造成农村居民点的大量消失和撤并,但是农村不会完全消亡,还会保留一些,只是数量减少。其中有两个必然趋势:第一,农村人口大量减少,从事农业劳动的人口也大量减少,而这个过程首先是青壮年劳动力、高素质劳动力的大量减少;第二,农村居民点和务农人口的减少与农村现代化是同步推进的、与农业现代化的进程是相辅相成的。随着农业的现代化装备水平越来越高、过去的重体力劳动被机械化代替,留守农村的剩余人口就可以满足农业生产的需求;而伴随农业社会化服务的大发展,农业商品化、农业专业化等也都将成为农业现代化的重要标志。

农村与城市的区别在于地域分工

中国网:如您所说,农村与城市是两种不同的社会形态,推进农民工市民化和探索农民就地、就近城市化道路的过程,也是进一步调整城乡关系的过程,那么我们应该如何理解现行城乡二元分化的社会结构呢?

牛凤瑞:“城乡二元结构”这个概念并不准确,应该叫“城乡二元体制”,“结构”是指产业结构、就业结构,城乡之间的地域分工决定了城乡的二元结构是永远解决不了的。我们现在的很多概念都不十分准确,比如“农村城市化”、“农村工业化”,大规模的工业化要依赖于工业企业、产业的空间聚集,而这种集聚过程就是城市化的过程,最终形成的就是城市,农产品加工只是工业化一个小的组成部分,所以“城市化”、“农村现代化”才是正确的表述;此外,城市化为农产品提供市场、为农业剩余劳动力提供就业空间,工业化为农业现代化装备提供物质基础和技术支撑,所以我们说,“工业化是城市化的动力”,“城市化为工业化提供依托”,“城市化是农业现代化、农村现代化的一个重要前提条件”,“城市化是我国现代化的必由之路”,三者应当是这样的互动关系。

中国网:农村人口大量减少,意味着城市人口将大量增加,这不仅会影响城市规模,也会影响城市的发展方式和发展方向。您认为,这一过程对我国城市的未来发展将产生怎样的影响?

牛凤瑞:相比农村,城市有更高的要素配置效率,在一定的范围内,城市规模越大,资源配置效率越高、生产率越高,但城市环境压力也越大,我们要做的是把握合理的度。我国有十几个都市密集区,它们的人口规模、产业规模都要继续提升,这是一个大趋势,而在规模扩张的同时,我们也要注重质量提升。在思考城市的发展时,我们要清除几个误区:第一,我国的城市按人口规模分为大、中、小不同的等级,不应只以北京、上海等超大城市为例来思考问题,我国像北京、上海这样市区人口超过1000万的超大城市寥寥无几,市区人口超过500万的也只有数个;第二,中国的城市统计是有城市、没有城市统计,现在的统计数据都是按照行政区划来统计的,比如重庆的统计人口有3000多万,但这是整个行政区划8万平方公里的3000多万人口,而不是城市中心区几百平方公里的统计数据,对于我们研究城市并没有实际意义。

中国网:您刚才提到了规模扩张与质量提升并重的问题,那么“推进农民工市民化”是否释放出了城市发展应从更注重速度向更注重质量转变的信号?

牛凤瑞:“要速度还是要质量”是一种单向、机械性的思维,速度和质量应该是统一的,不应是对立关系。城市发展本质上是一个自然、历史的过程,在这个过程的某个时期中,因为内外部的各种因素,发展速度更快一些,而在另一个时期,质量提升的权重可能更大一些,这都是正常现象,不能把“速度”与“质量”割裂开来。城市发展进程应遵循其自身规律,比如,当特大城市的规模效应显现出来后、当城市扩张的边际效应为零时,它就从极化阶段进入到了外溢阶段,这就是城市自身的发展规律。因此,正确的说法应该是,在正常的城市化推进过程中,我们要重视城市化质量的提高。(武凤珠)

 
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