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环境法学者杨朝霞:民法典的生态化

发布时间: 2016-12-17 17:08:02  |  来源: 中国网  |  作者: 毛明斌 杨婷  |  责任编辑: 高绪朝

环境法学者杨朝霞:民法典的生态化

【编者按】《民法总则》(草案)基本原则中创新增设“环境资源保护原则”,即第七条规定:“民事主体从事民事活动,应当保护环境、节约资源,促进人与自然和谐发展。”

关于“环境资源保护原则”的取舍,学界有不同的声音。

从环境权的角度、从《民法通则》到《民法总则》,从草案稿的完善、审议过程中,有无实然的“义务本位”向应然的“权利本位”的逻辑嬗变的可能?

由此,我们邀请到环境法学者杨朝霞教授谈一谈民法典中环境资源保护原则的取舍以及当下的生态文明建设。

中国网:据我们所知,多年来您一直从事环境法方面的研究和教学工作,那么请您先来回顾下环境法学近年来的发展情况。

杨朝霞:中国的环境法学跟世界的环境法学发展一样,是以环境问题的出现为大背景的,尤其是在我们国家,环境保护法学的研究、包括环境法的制定都是广受国际社会的影响和推动的。我们中国环境法学的发展主要源于本国环境保护事业的推动,具体而言有以下几大特点:

从产生的历史背景来说,环境法学具有典型的后发性或者滞后性。我们的环境保护始于上个世纪七十年代,我们的环境法学研究是在上个世纪、随着1979年《环境保护法》(试行)的制定和实施才开始的,到了80年代才有了环境保护法的本科生课程,1981年武汉大学建立了第一个环境保护法的研究所,1986年建立了第一个环境法学硕士点,1993年才建立了第一个环境法学的博士点。总体来说,环境法学的研究和教育是比较滞后的,与拥有几百年、甚至上千年的传统的民法学、行政法学、刑法学的历史无法相比。

从发展路径来说,环境法学具有典型的政策依赖性。我们环境保护法学的研究起源于环境法的制定,制定环境法就要着手环境保护法方面的研究,1979年《环境保护法》(试行)的制定,最初是以马骧聪为代表的老一辈专家、学者从当时的苏联环境法中学习、借鉴过来的,因为我们国家当时主要面临污染防治的问题,所以环境法学的研究主要集中于污染防治法学的研究,直至现在依然如此。环境法学的研究成果或者研究的方向主要集中在污染防治法中,对资源保护法、对生态保护法的研究是明显不够的,或者说从学术研究的污染防治法的研究、资源保护的研究、生态保护的研究的三大块儿来说,存在着失衡或瘸腿现象,对污染防治研究得多(受国家环境保护主管部门的主导),对资源保护、生态保护研究得少,环境法学研究的政策依赖性很明显,深受国家环境政策大背景的强烈影响。

从研究内容上看,环境法学具有典型的时代性和创新性。如对可持续发展理念的提出、对代际公平的提出、对环境权的研究,这些都是传统的法学所没有的理念或者概念,尤其是对环境权、排污权的研究,与传统的法学理论有很大的不同,甚至可以说是法学的革命。

从研究工具上说,环境法学具有典型的科技依赖性。因为我们的环境法学研究主要是对环境法的研究,而环境法具有典型的科学性,比如环境标准、环境影响评价、环境监测、环境损害的鉴定等,这些都是具有比较强烈的科技性,如果没有良好的科学基础,不太懂生态学的知识、不太懂环境科学的知识,对自然资源的保护、野生动物的保护不太懂,环境法制定不好、环境法学也研究不好。曾经有人说环境法学学者当中有“法盲”,但是不得不说的是,环境法学学者中也有“科盲”,缺乏扎实的自然科学理论知识,比如说二氧化碳是污染物质(从原理上看,二氧化碳对人体、财产以及生物没有直接的污染危害性;二氧化碳的排放具有不可避免性,不可能像污染物那样可实现超低排放甚至零排放;最后,二氧化碳是植物光合作用的基础,具有直接的有用性。可见,二氧化碳通常不属于污染物质,只有在下水道、地下溶洞等特殊环境下,才可能成为污染物。但是,二氧化碳导致地球表面热平衡失调,使得气温升高、海平面上升,乃至破坏整个地球生态系统,从而影响生物和人类的生存发展,因此,二氧化碳应属于生态破坏物质)。

从研究主体上看,环境法学具有研究队伍的专门性。与以美国、德国等为主的西方国家主要是由传统法学转向环境法学研究的学者相比,我们国家有一个专门的环境法学研究会等学术共同体,专门的硕士点、博士点,专门的环境法学二级学科,还有一支强大的环境法学者队伍进行专门化的研究。

从研究方法或者规范法学研究来说,环境法学研究具有基础法学学科的综合性或者融合性。从法律规范的构成以及在法律体系中的地位来看,环境法属于由宪法规范、民法规范、行政法规范、刑法规范和诉讼法规范分工组合而成的组装型部门法(宪法、民法、行政法、刑法和诉讼法属于原装型部门法)。因此,研究环境法学,必须综合运用民法学、行政法学、刑法学、诉讼法学、宪法学等各个学科的知识和原理。正如前面所说的,如果传统的部门法或者法理学没学好的话,很可能会成为“法盲”。环境法学要研究好、环境法要制定好,必须要对传统的民法、行政法、刑法、诉讼法等部门法能够融汇贯通、得心应手,只有“打通任督二脉”,方能达致学术研究上的自由王国。因此,可以说,环境法学属于方法论的学科(研究如何综合运用宪法规范、民法规范、行政法规范、刑法规范和诉讼法规范来解决环境问题)。

从研究成果来说,环境法学具有青涩性、不成熟性或者幼稚性等特征。环境法学虽然研究成果很多,有个比较庞大的队伍,但是到目前为止,还没有真正在法学界建立有足够影响力的环境法学的理论,也没有真正构建我们自己的环境法学理论体系。比方说无论是环境权还是调整轮并没有得到广泛的认同,没有成为新的、对传统的法学具有挑战性、众所公认的权威的理论。

中国网:您有一个学术观点“法律生态化”或者“法律绿色化”,那么,从您的角度,如何评价《民法总则》(草案)中的“环境资源保护原则”,即“第七条:民事主体从事民事活动,应当保护环境、节约资源,促进人与自然的和谐发展”?

杨朝霞:法律的生态化或者法律的绿色化的概念,最开始是由我们国家的马骧聪先生从当时的苏联引进过来的,它最基本的含义是对环境保护的规定,不能仅仅靠环境保护法等专门的环境立法,还得靠民法、行政法、诉讼法、宪法等其他法,也就是说,传统的部门法、非环境保护的相关法也得有相应的规定,至少不能相冲突。只有环境保护法与民法、行政法、诉讼法、宪法等形成统一的内在协调的法律体系才能对环境形成有力的保护。

对于《民法总则》(草案)第七条的规定,当民事主体从事民事活动,无论是民事权利的行使、民事义务的履行以及民事责任的实现都得克加环境保护的外在的限制或渗透。举例来说,我们的传统民法有三大原则:所有权绝对、契约自由、过错责任原则,如果按所有权绝对原则,我的废弃物可以随意排放到沟里,甚至饮用水源地,我的污染然物可以随便排到地下溶洞、地下水里,有毒有害的物质也可以随便排放到大气里面。然而,按照生态文明的要求,这当然是不可以的。也就是说,有必要对传统的民事活动课加一定的外在的限制,使之符合环境保护的要求。

对于有学者认为这一原则可以删除,认为保护环境、节约资源可以放到公序良俗原则里面,我不敢苟同。从理论上讲,从应然的角度来说,保护环境、节约资源确实可以归到公序良俗里面,但是,从实然的角度说、从目前来说,保护环境和节约资源还没有成为整个社会普遍认可的公序良俗,这个环境道德还没有真正树立起来,在当前阶段,我们还有必要将这个主题凸显出来。比方我们现在说的五大发展理念,其中的协调发展和绿色发展,从理论层面讲,协调发展是可以涵盖绿色发展的,但为甚什么还要说绿色发展呢?这是因为我们绿色发展的任务具有紧迫性,有必要专门列出来。因此,在民法总则的基本原则当中提出环境保护的要求,作出的环境保护的原则规定是有必要的,也是符合生态文明建设的要求的。

进一步讲的话还可以再扩充一下,草案稿中该条的基本原则仅仅提到了保护环境、节约资源,缺失了维护生态这一项。生态文明建设的三大任务包括解决污染防治的问题、解决资源短缺的问题、解决生态失衡的问题,即污染防治、资源保护和生态维护是生态文明建设的三大支柱,缺一不可,所以,建议将该条进一步完善为“民事主体从事民事活动,应当保护环境、节约资源和维护生态,促进人与自然的和谐发展”。

中国网:您对《民法总则》(草案)中的其他的章节、条款有没有一些建议?

杨朝霞:此次民法总则的草案审议稿,除了前面提到的第七条基本原则,还在民事责任方面规定了恢复生态环境这一责任方式,这是积极的一面。从环境法学学者的立场来说,还可以从以下方面加强:

第一,建议明确地确认环境权,即在民法总则中,我们的民事权利不仅仅包括生命权、健康权等人身权,也包括物权、债权等财产权,还包括享用良好环境的环境权等其他类型的民事权利。

第二,建议就民事客体部分,对于环境、资源、生态以及对于动物增加特别条款。以德国民法典为例,修正案新增第90a条关于动物法律地位的规定。具体情况是:1990年8月,德国议会通过《关于在民事法律中改善动物的法律地位的法律修正案》,决定在民法典中增加三个条文,其中之一是新增第90a条:“动物不是物。它们由特别法加以保护。除另有其他规定外,对动物准用有关物的规定。”其中之二是在第903条新增:“动物的所有权人在行使其权利时,应注意有关保护动物的特别规定。”

环境、资源、生态,从属性、从功能、从特征等方面来看,与传统的物不一样,从物权法的角度,传统的物具有特定性、可直接支配性、排他性以及人工性,环境、资源、生态往往不具有特定性,只有较弱的可直接支配性,大多具有明显的公共性或者非排他性,并具有典型的非人工性(自然性)。所以说,环境、资源、生态和作为物权客体的物是有所区别的,应该予以单独列出来。举个例子,农民从地底下挖掘出来乌木,那么这个乌木属于谁的呢?如果把乌木视为一般的物,那么,根据《民法通则》和《物权法》关于所有人不明的埋藏物权属的规定,其最终属于国家所有,挖掘者只可取得由国家支付的必要费用。然而,如果把乌木视为自然资源,则老百姓有对国家所有的自然资源的开发利用权,并通过挖掘行为取得对自然资源产品的所有权。这样一来,挖出来的乌木其所有权应归属于挖掘人,其只需按照自然资源有偿取得原则交纳一定的费用即可。因此,自然资源和物应该是区别开来,我个人有一个观点,自然资源是物的前身,它是自然状态的,可通过我们的开发利用行,通过我们的劳动把自然状态的自然资源变为我们人类经济社会系统中的物,由不太可支配的、具有公共性的自然资源变为特定的、可支配的、具有排他性的物。所以,我建议民法典总则将环境、资源、生态这类客体独立出来,做出特别的规定。就像杨立新老师的“法律物格”观点,把具有不同属性的自然体和普通物等客体分门别类列举出来,作出分别规定。

第三,建议在民法总则民事责任当中,规定环境资源生态损害赔偿方面的责任。比如一审稿仅仅规定了修复生态环境的责任形式,建议建立关于环境、资源、生态受到损坏的独立于人身、财产损害赔偿的自然体修复与损害赔偿制度。在这方面,法国最新修订的民法典对生态修复、损害及其诉讼作出了专门的规定,这是划时代的进步,值得我们借鉴。

中国网:民法典编纂的重启,必然推动其它单行法的修订进程,比如您对《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》等编的修订有怎样的见解?

杨朝霞:民法典的绿色化,不仅仅指民法总则的绿色化,尤其要落实到物权制度的绿色化、合同制度的绿色化、责任制度的绿色化当中,具体来说:

第一,从物权法的角度,对自然资源权作出特别的规定。自然资源与传统的物不同,且两者之间又具有一定的关联性,但是,自然资源又具有不同物的明显特征。首先,从权利的角度看,应该增加自然资源取得权这一权利形式。自然资源权属制度,基本可适用物权制度,但应该有所创新,比方说取水权、采矿权、捕捞权、狩猎权、采伐权等,通过这些权利的行使把国家所有或者集体所有的自然资源变成了个体所有的物,这就是新的权利制度——自然资源取得权。其次,关于排污权,在环境保护法里面,污染物的排放也是一种权利,即通过科技的运用、清洁工艺的使用,节约的一部分排污指标可以放到市场上交易,即排污权交易。排污权与物权有明显区别,建议作出特别规定。再次,关于物权的流转也存在生态化的空间。我们看这样一个案例,林权流转中某企业取得了林权证将林权证抵押给银行后卷款逃走,在本案中,林农没有了林权,而银行也很难实现它的抵押权,后果是不仅侵害了林农的权益、而且危害了金融体系的安全,同时也不利生态环境保护(很可能无人可从事林业生态建设)。

第二,在合同法当中,进行合同制度的绿色化。即我们在签订合同、履行合同的时候,要考虑环境保护方面的问题。比方说,将产生的废弃物进行处理,须交给有资质的企业负责,否则需承担共同的污染侵权责任。总之,对合同的制定、债权的行使、合同的履行等方面,要课加环境保护的、公共的约束。

第三,对于侵权责任法而言,正在修订的侵权责任法编,有可喜的进步,但也还有需要加强的部分。原来规定的环境污染的侵权责任,并没有把生态破坏侵权列入到特殊的环境侵权责的体系当中。建议:

从侵权行为来讲,扩充生态破坏的原因行为;

从责任的范围来讲,对环境、资源、生态本身的损害要也列入损害赔偿的范围,不仅仅是人身、财产损害的赔偿,还要有自然资源损害的赔偿以及生态功能恢复期间的赔偿;

从责任的方式来讲,不仅仅要增加恢复环境、修复生态等责任形式,还可以增加替代性赔偿、替代性建设等方式。能修复的就修复,能治理的就治理,不能修复和治理的则进行金钱赔偿;不能修复,不能治理,也无钱赔偿的,则以植树造林等其他生态保护建设行为替代财务性赔偿;

从环境损坏赔偿责任的社会化来讲,要设立损害赔偿的保险和基金制度。比如,以环境损害赔偿的责任保险、环境损害赔偿的基金制度来解决企业赔偿的风险问题,让受到环境侵害的老百姓的利益也得到及时的救助,也有利于受到严重影响的环境、生态的修复和治理。

中国网: 请您对民法典的生态化作下总结。

杨朝霞:民法典的生态化是一个系统工程,从理论上可以分为几个层次:

第一个层面也是最底线的层面:“不封口”。譬如,在民法典的编纂当中,不能只规定保护人身权和财产权这两种权利,也要为其他民事权利的保护留下发展空间,比如对环境权的保护。

第二个层面:“开扇门”。即对环境保护作出开放性规定,并表述为“法律另有规定的从其规定“,或者”法律有特别规定的从其规定”,比如对自然资源的开发利用的问题,对动物的利用的问题。这方面,《民事诉讼法》第五十五条关于“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”的规定可谓范例。

在民法典的编纂中,也可以借鉴《民事诉讼法》的做法,对于环境保护、对于环境权、对于环境侵权等方面的内容,作出开放性的规定,为今后特别法的出台开一扇门。

第三个层面:“搭座桥”。这一层面比前述的“法律另有规定的或特别规定的从其规定”更进一步,即搭个具体的桥:“环境资源保护法有特别规定的从其规定”。

第四个层面:“奠个基”。即将环境保护民事制度在民法典中打一个基础,比如说就环境权而言,在民法总则中明确确认环境权,对环境权做出原则性的规定。

第五个层面:“立个架”。即将环境保护民事制度在民法典相关分则搭个框架,比如,不仅仅对环境权作出原则性规定,还可就环境权中的景观权、采光权、通风权、清洁空气权及清洁水权等作出全面的确认。

最后,第六个层面也是最高的层面:“建座房”。即环境民事制度在民法典中作出比较详细的规定。比如,《侵权责任法编(专家建议稿)》建议将现行《侵权责任法》“环境污染责任”一章修改为“污染环境与破坏生态侵权责任”,不仅仅就污染环境规定了具体的侵权责任方式,对生态破坏也规定为特殊的侵权责任。如此一来,对环境侵权的问题不仅仅搭了个框架,还建了一个具体的制度体系,可谓“建了个房”。这就是说,对环境侵权原因行为的污染侵权、生态破坏侵权都有所涵盖,并就损害赔偿的范围、损害赔偿责任实现的方式、损害赔偿的社会化等等,作出全面的规定。

概括起来,民法典生态化的六个层面即为“不封口、开个门、搭个桥、筑个基、搭个架以及建个房”。

从总体上看,如果我们若能达到第三或者第四个层面,也算是一种可喜的局面。

中国网:环境法学做为一门年轻的学科,您觉得它的未来会是怎么样的?

杨朝霞:对于环境法学的前途,目前国内很多学者表示了忧虑甚至是焦虑。近两年来,2014年和2015年都召开了关于环境法学的危机的研讨会。当前,环境法学理论体系尚未建立,环境法学的研究方法还不够科学,传统法学比如民法学者、行政法学者对于环境法学研究的侵占,这些问题使得学者们有着强烈的危机感,认为环境法学前途堪忧。尤其是,在我们现行的法律体系当中,2011年《中国特色社会主义法律体系》白皮书七大法律部门的划分没有把环境法作为独立的法律部门,而是把环境法一分为二,将污染防治法放在了行政法当中,将自然资源法放到了经济法当中。也就是说,在我们的社会主义法律体系中,环境法是没有地位和身份的,这也更加加重了我们环境法学者对环境法学研究和对环境法学学科地位的一种担忧,一种忧虑。

这是不可忽视的残酷的现实的一面,但从另一个方面来说,危机或者困境恰恰也意味着环境法学发展的空间和前途。

和传统学科相比,民法、行政法、刑法、诉讼法,国外尤其是西方基本建立了完整的、科学的理论体系,中国的学者从国外借鉴和学习过来,再加以一定的创新,就是成果,但那只是细枝末节、比较小的创新,而环境法学不一样,放眼全球,环境法学研究也只有五、六十年的历史,即使国外也没有建立系统、完整的环境法学理论体系。

这样的话恰恰给了我们空间,给了我们希望,给了我们机会。

所以,我觉得最主要的问题是,我们自己的学者能否研究出来,能否找到研究的突破口,或者说能否找到环境法学研究的“芝麻开门”的密码。这不是环境法学的危机,而是环境法学学者自身的危机。

具体而言,环境法学的前景可以概括为:

当前的环境法学尽管还不如民法学、行政法学、刑法学、诉讼法学那么完善,一如才发明时的火车还跑不赢马车一样,但是它的未来,一定会成为一辆可以飞奔的高铁。

在当代中国,民法学、行政法学、刑法学者很有可能取得像类似钱三强、钱学森、邓稼先等“两弹一星”式的贡献,得到国家的重视,但是,在环境法学领域,我们才更有可能产生像屠呦呦那样能取得全球性、世界性、原创性的学术成果的学者。为什么?因为环境法学理论体系建都还没建立起来,我们中国的学者若能建构,则是中国学者对全球环境法学乃至整个法学界的贡献。我们有专门的学科和队伍,应该抓住这个机遇。

中国网:十八大将生态文明建设写进了党章,十八届四中全会深化“五位一体”总体布局,明确提出用制度保护生态环境。如今,适逢民法典编纂重启,社会主义法律体系的完善也迎来了一个崭新的时代,在这样的时代背景下,作为一名环境法学者,您对生态文明的未来有怎样的畅想呢?

杨朝霞:中国的环境法学者迎来了两个大的时代契机:一个是生态文明的时代契机,另一个则是依法治国的时代契机。这给我们提供了无限的机遇,作为一名环境法学者,深感无比的荣幸。总体来说,我对生态文明的未来十分乐观。当然,具体而言还要落实到行动上来。

第一,当前,抓住民法典编纂的契机,把民法典绿色化这么一个伟大议题真正落到实处。前面,我们提到了民法典生态化的六个层面,若能够在不同的环境领域实现第三个层面、第四个层面,能够对环境权予以确认,能够对合同法予以生态化,能够对生态破坏侵权行为予以确认,能够对环境损害赔偿制度作出原则性规定,那么,将是法制建构进程中的伟大进步,甚至将迎来生态文明建设事业的革命性的胜利。

第二,从长远来讲,务必建立系统完整的生态文明法律体系。首先,要从理念上予以更新。我们的生态文明建设的任务不仅仅是污染防治和资源节约,还有生态保护的问题必须解决。今后,务必树立污染防治、资源节约、生态健康的三轮并行的系统理念,要树立“生态立国”的理念,推进生态保育法治的主流化,均衡建设“资源节约型、环境友好型、生态健康型”社会。。

其次,要将以污染防治为中心的《环境保护法》升级为以污染防治、资源节约、生态保育为中心的生态文明建设基本法。

再次,就现有的资源法例如土地管理法、森林法、水法、渔业法及矿产资源法进行生态化的改造。我们的自然资源开发利用中往往涉及到生态破坏、生态保护的问题,所以不仅仅要保证自然资源的可持续利用,还要着力维护生态健康。比如矿产资源的开发,要尽量减少对地表的植被的破坏,开采过后,须就补充地下水、进行植被的恢复课加生态保育方面的责任和限制。再比如野生动物保护法,不能仅仅将野生动物保护法作为一个资源法,野生动物涉及到生物多样性的问题,野生动物更多的是生态要素而不是资源要素,对野生动物的保护、对野生植物的保护一定要树立生态保护的理念,对栖息地的问题、物种灭绝的问题、生物多样性的问题增加相应的规定。当前,我们现正在进行森林法的修改,森林法的修订当中应当突破仅仅把它作为资源法来修订的局限,必须看到森林是重要的生态要素(森林生态系统居于五大生态系统之首,被称为地球之肺)。因此,我们要通过立法的修改,大力发挥森林的水土保持、气候调节、水源涵养等多种生态功能,维护生态平衡,提升生态服务,使林业建设、森林保护对生态文明的建设作出更大的贡献。

另外,要强化生态保育单行法的立法。当前,全国湿地保护条例尚在制定当中,要加强湿地保护法的研究;要将自然保护区条例升级为自然保护区法或者自然保护地法;加快国家公园体制改革的进程,推动国家公园法的制定;加强生态保护补偿研究,早日出台生态补偿条例,等等。最后,还要加强对宪法、民法、刑法、经济法等非环境法的绿色化,实现法律体系内部在生态文明议题上的协调和配合。

第三,从制度层面来说,要建立系列的完整的生态文明制度体系。特别是要大力推进环境权制度、自然资源产权制度、环境影响评价制度、主体功能区规划制度、生态保护红线制度、国土空间用途管制制度(尤其是生态空间的用途管制)、环境移企制度(将污染地区的企业外迁,类似生态移民)、国家公园制度、生态保护补偿制度、环境损害赔偿制度、党政同责制度、环境信息公开制度、环境公益诉讼制度等重点法律制度的建立和完善。

1. 环境权制度。当前,迫切需要确认环境权,在环境法、宪法、民法典中确认环境权。所谓环境权,即公民等享有良好环境的权利,如清洁空气权、清洁水环境权、采光权、通风权、安宁权和景观权等。要注意的是,资源权、排污权等与环境有关的其他实体性权利并属于环境权的范畴,环境知情权、环境参与权和环境监督权等程序性权利也只是保障环境权实现的次生性权利而非环境权本身。从功能上看,环境权是环境公益诉讼最为重要的权利基础,是推动环境司法走出当前困境的主要法宝。从地位上看,环境权是人类在生态文明时代的标志性权利。人类文明从原始文明、农业文明、工业文明发展到生态文明,从权利诞生的角度来看,每一个时代都有一种典型的代表性权利或标志性权利相对应。在原始文明时代,其代表性权利是成员权,依据成员权,弱者也能分得食物,可以说,成员权的存在,为氏族社会的可持续发展铺平了道路。在农业文明时代,其代表性权利是地权,如果农地权得到合理的分配,得到了有力的保障,农业文明会就会比较发达的,反之就会导致社会的震荡和倒退。到了工业文明尤其是到了工业文明时代的后期,知识产权便成为了代表性权利。在工业文明时代,知识产权的保护问题,尤其是专利权、商标权等工业产权的保护问题,成为影响工业文明发展的中心问题。只要知识产权得到了合理的配置,得到了有力的保护,便会大大促进工业文明的发展。到了生态文明时代,最重要的就是对环境权的确认,环境权若能得到确认,环境权若能得到保障和实现,生态文明建设将会成功一半、甚至更多。当前,正是因为环境权没有得到法律的确认,正是环境利益未能得到法律的保障,公众缺乏参与环境保护的有效机制和规范程序,以致各地接连发生此起彼伏的“邻避运动”。因此,建议尽快建立系统完善的环境权制度,不仅在环境保护法,在民法典、在宪法中也作出环境权的规定。

2.生态保护红线制度。这是指对生态红线的划定、生态红线的范围、生态红线的实施规定系统完整的制度。

3.国土空间的规划和用途管制制度,尤其是生态空间的用途管制制度。当前,生态空间往往被我们的生产和生活空间给占用,特别是将湿地破坏、侵占为建设用地、把草地破坏变为耕地的问题很是突出。

4.生态保护补偿制度。生态保护补偿的问题主要体现在对概念的界定和理解方面。生态保护补偿,是对为了保护生态作出特别牺牲、付出额外贡献的人的补偿,是对生态保护有利的人的补偿而不是对生态系统本身的补偿(不是生态资本购买)。其次,生态保护补偿是行政补偿而不是民事补偿,是行政补偿而不是行政补助和行政补贴。因此,生态保护补偿制度的建构,首要的是要切实厘清生态保护补偿与诸多的概念的区别,切忌把所有相关的概念都放到生态保护补偿的概念里面。

5.环境损害赔偿制度。对环境损害赔偿的问题不能仅仅停留于对因环境污染带来的人身、财产损害进行的赔偿,对环境本身受到的损害也应予以赔偿,进行治理、进行修复。

6.党政同责制度,政府问责制度。就环境问责问题,目前存在政治责任法律化和法律责任政治化的问题,在一线执法的人、依法履行职责的人承担了不应该承担的责任,而真正有决策权的人却没有被追究责任。这是很不公平的。此外,上级环境督查和政府环境问责未能实现常态化,这也是一大问题。

第四,除了立法的完善,更重要的是法律如何实施的问题,为此,要大力推进生态文明监管体制改革。当前,环境保护领域正在进行垂直管理的改革,环境监测、环境监察的垂直管理体系改革已取得了阶段性胜利。在此基础上还可再向前一步。从广义的生态文明建设监督管理体制的建设来说,当前最突出的是生态保护的问题,生态保护监管的职能被广泛分散到农业、林业、水利等产业部门。现实的问题是,产业的发展与生态保护的职能是彼此冲突的、相互背离的,由产业部门负责生态保护的职能是不太恰当的,有必要建立一个统一负责生态保护的专门机构,比方说生态保护建设部——负责制定生态保护规划、划定生态保护红线、组织水土保持工作、对生物多样性(特别是野生动植物)、湿地、生态公益林、草地进行保护、对整个生态空间进行用途管制等等,如此一来必将大大有利于缓解当前生态保护不足的落后局面。

第五,继续推进环境司法的专门化和环境公益诉讼,加强体制机制方面的改革,强化能力建设。

第六,加强生态文明建设的对外交流和国际合作,使中国的生态文明理念能早日成为全球的主流话语,推进国际环境法从可持续发展时代进入到生态文明新时代!

总的来说生态文明建设是一个崭新而复杂的时代命题,需要我们党政军民以及学者的多方参与,只有大家齐心协力、众志成城才能把生文明建设不断推向新的胜利。

中国网:谢谢您接受我们的采访。

学者介绍:

杨朝霞,环境法学博士,北京林业大学人文学院生态法研究中心副主任、法学系副主任、副教授、硕士生导师。

参与《环境保护法》、《野生动物保护法》等10多项法律法规的制定和修改。作为专家近20次做客中央电视台、辽宁卫视及北京电视台等,接受《人民日报》、《光明日报》、中国网等媒体100多次采访。

发表学术论文90余篇、出版著作和教材近10部,主持国家社科基金项目等各类课题10多项。

 
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